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Entretien: “ce qui n’a pas marché en matière de sécurité nationale ne relève pas de l’organisation administrative” Kalifara Sere Administrateur civil

redécoupage du territoire national Kalifara Sere
Kalifara Sere, chroniqueur à Libre info Administrateur Civil,expert des questions de decentralisation,ancien Secrétaire général du ministère de l'Administration territoriale

L’annonce du redécoupage territorial fait par le premier ministre Christophe Dabire le 4 février dernier devant les parlementaires a suscité un véritable débat dans l’opinion burkinabè. Selon le chef du gouvernement, il y va d’un bon maillage sécuritaire du pays et du développement socio économique. Cependant, que faut il comprendre du redécoupage territorial? Comment appréciez les arguments du Premier ministre Dabire? Kalifara Sere, chroniqueur à Libreinfo.net, Administrateur Civil, expert des questions de décentralisation et ancien secrétaire général du ministère de l’administration territoriale fait le décryptage de cette annonce du chef du gouvernement.

 

Propos recueillis par Albert Nagreogo

Libreinfo.net: Au terme de la présentation de sa Déclaration de Politique Générale (DPG), il apparait que l’une des préoccupations les plus urgentes du gouvernement Dabire II sera  le redécoupage du territoire national afin « d’assurer un meilleur maillage sécuritaire et un meilleur développement socio-économique à la base ». Quel éclairage pouvez-vous nous apporter concernant cette démarche gouvernementale ?

Kalifara Sere: Je ne suis pas plus au parfum des choses que vous. Cependant, à partir de quelques indices délivrés par le Premier Ministre, je peux vous livrer une analyse générale et contextuelle susceptible d’apporter quelques précisions de méthode et contribuer ainsi (je l’espère) à votre lectorat d’apprécier les fondements et la portée socioéconomique  et politique du projet.

De prime abord, l’on est porté vers un étonnement voire une stupéfaction lorsqu’il est précisé que « …le ministre en charge de l’administration territoriale vous soumettra incessamment, un projet de redécoupage du territoire national… ». Il est même incidemment précisé que ledit projet serait …déjà prêt !

Cette remarquable et inhabituelle célérité interroge car elle indique clairement qu’une task force a fini de travailler sur le projet et l’a soumis à une autorité ad ‘hoc. A partir de cette hypothèse, l’on est fondé à penser que toutes les diligences préalables ont été remplies ou qu’à contrario, rien de cohérent et structuré n’a été observé. Or, ces pré- requis sont, dans une démarche normée, extrêmement nombreuses et complexes. A défaut de ces pré- requis, il s’agirait encore une fois d’un projet spontanéiste et volontariste. Il faut rappeler que notre pays est coutumier des découpages spontanéistes et volontaristes. Cette habitude est si établie qu’elle a définitivement pris le pas sur toute autre procédure relevant de la science administrative et des techniques administratives.

Libreinfo.net :Voulez-vous insinuer que les découpages précédents ont été spontanéistes et volontaristes ? Et quelle est la marque de fabrique de cette démarche que vous ne semblez pas apprécier ?

Kalifara Sere: Il ne s’agit pas d’insinuations mais d’affirmations vigoureuses basées sur l’évolution politico administrative de notre pays. Pour s’en convaincre, revisitons ensemble les derniers schémas de découpage territorial. Il serait fastidieux de remonter à la période coloniale ; contentons-nous d’illustrer la situation des praxis de découpage territoriale depuis le 5 aout 1960.

Vous conviendrez avec moi que le découpage a toujours été une action ésotérique aux dessous soigneusement camouflés. Les services du Ministère en charge du territoire ont de toit temps eu de façon épisodique, à soumettre au gouvernement des révisions de paysage territorialo-institutionnel. La création de villages, la fusion de villages, la suppression de villages, la redénomination de villages ont constitué les premières étapes techniques du process de recomposition territoriale. Ces étapes ont évolué en se renforçant avec l’adoption de dispositions normatives portant conditions et modalités de révision du format territorial. C’est cette approche d’ingénierie sommaire qui a servi de support aux différentes réformes connues : créations de cercles, de postes administratifs, de subdivisions, d’arrondissements, de sous- préfectures, de préfectures, de provinces et enfin de régions. Derrière cette façade administrative, il n’y a pas à ce jour d’exemples de redécoupage échappant au schéma spontanéiste.

La caractéristique principale du schéma spontanéiste réside en l’omnipotence du fait du prince et  de la dialectique du rapport de force. Le découpage territorial convoque une certaine géographie politique avec ses acteurs visibles et dissimulés, ses lignes de friction et de convergence dans la gestion du pouvoir. Cette géographie que définissent les tenants du pouvoir peut même receler des en dessous peu orthodoxes.

Ainsi, à titre d’exemples, on peut évoquer le civisme fiscal comme critère non écrit de découpage territorial. Au bon vieux temps de l’impôt de capitation, les agglomérations sans statut administratif faisant preuve d’un zèle fiscal manifeste pouvaient (à la discrétion des tenants du pouvoir d’Etat), se voir récompenser en retour par l’acquisition du statut de village officiel. De même, certains hameaux d’éleveurs se stabilisaient sous statut de « village peulh » en récompense d’une contribution au paiement de l’impôt de capitation du village d’agriculteurs.

Ne croyez surtout pas que ces pratiques spontanéistes se sont étiolées et sont devenues désuètes. Bien au contraire, elles ont toujours été au cœur de tous les découpages. Le CMRPN a assis sa popularité autour d’une plateforme de découpage administrative à la croisée de la démagogie et du spontanéisme politiques d’une part,  et de l’irresponsabilité technique d’autre part. Ainsi, le Colonel Saye ZERBO a, au cours d’un cycle mémorable de tournées inédites a promis à tour de bras, l’érection d’arrondissements. Si le Ministre de l’Intérieur de l’époque avait fait mine d’oublier ces promesses, ce n’était pas le cas des populations bénéficiaires. L’Etat a ployé sous le poids et les passifs de ce redécoupage pendant des années et les dernières régularisations n’ont eu lieu que cinq (5) ans après.

Plus prosaïquement, les illustrations de la nature spontanéiste et peu paramétré des découpages territoriaux ne s’est pas démenti même sous la Révolution qui avait pourtant émis un signal exceptionnel en déclenchant l’ère des territoires provinciaux, de l’auto gestion et des pouvoirs révolutionnaires provinciaux. Ainsi, après des meetings in situ, SANKARA a dû, devant la véhémence des réclamations et des arguments développés par certains CDR, proclamer hic et nunc l’érection à vitesse supersonique d’une zone  en province (exemple de la création de la Province du Kouritenga précédemment rattaché à la Province du Namentenga).

Aucune des réorganisations territoriales n’échappent à cette forme d’improvisation, de démonstration de pouvoir et d’appel du pied à des groupements ou intérêts politiques. Elles intègrent la dialectique de la puissance publique objective et de la vulnérabilité subjective.

Sous la 4è République et à l’apogée de l’imperium de Blaise COMPAORE, les thuriféraires exaltés ont consacré, (pour lui faire plaisir) une région administrative qui aurait pu se dénommer « Région Blaise COMPAORE » mais que par pudeur on a établi sous l’appellation  de « Région du Plateau Central ». Cette incongruité technico administrative dérange de plus en plus l’agencement des territoires et des hinterlands dans un environnement pro décentralisation. Je présume que les ingénieurs en découpage (qui sont d’excellents techniciens ayant été mis sous une pression poutinienne) auraient érigé BOUSOUKOULA ou TANKOUGOUNADIE en chef-lieu de Région si d’aventure ces lieux dits avaient été les localités natales du Président. Cependant, il ne faut pas croire qu’on peut tout faire dans un processus de redécoupage. Blaise COMPAORE qui avait avalisé le format territorial de la Région du Centre Sud avec pour chef-lieu Manga a subi un courroux volcanique des populations du Nahouri. Quand est venu le temps du danger, lesdites populations du Nahouri, jamais calmées de leur colère ont sorti les tambours de guerre pour rappeler à COMPAORE son « ingratitude » après l’avoir préalablement radié de l’Ordre  des fétiches tutélaires du pic Nahouri. Il convient donc que chacun retienne la leçon et évite les découpages susceptibles d’être jugés iniques.

Libreinfo.net : Par ces temps d’insécurité et de “jihadisme”, un redécoupage n’est-il pas d’une extrême pertinence ?

Kalifara Sere: Les réorganisations, réaménagements et re formatages du territoire sont consubstantiels de la vie de tout peuple et de toute Nation. Le redécoupage idéal n’existe pas. Le bon redécoupage rationnel et levier de développement existe bel et bien.

Pour se rapprocher des bons canons et standards qui président à tout processus de redécoupage, il convient tout d’abord d’écarter certains poncifs, lieux communs et affreuses habitudes. Malheureusement, ce qu’il nous a été donné d’entendre et d’observer n’autorise aucun optimisme. Je mentionne juste quelques éléments de référence suivants :

Le lien entre le redécoupage et la sécurité du Burkina Faso

Rattacher le redécoupage du territoire à des impératifs de sécurité peut paraitre à priori logique mais est spécieux et procède d’une grave ignorance. Il existe en effet au bénéfice des armées et des forces de sécurité intérieure un privilège constant d’exception territoriale (à ne pas confondre avec une exterritorialité). Tous les pays du monde, quelle que soit leur organisation propre, la nature de leur régime constitutionnel, applique ce privilège.

Au terme de cette exception qui existe peu ou prou depuis l’empire grec, les services de police ne sont pas tenus par le zonage administratif du territoire. Ils peuvent créer des « préfectures de police » (d’autres dénominations existent dans d’autres pays), ils peuvent créer non loin de la résidence d’un bandit de grand chemin une entité ad’hoc et lui attribuer la dénomination jugée appropriée etc.

Concernant l’Armée nationale, elle dispose de sa propre configuration par le moyen des outils de la « territorialisation militaire ». Cette territorialisation permet le maillage approprié du territoire national en structures tactiques et/ou stratégiques tout en s’appropriant l’organisation administrative du territoire. En clair, la division militaire du territoire lui est propre mais en cas de besoin (et c’est le cas actuellement), elle soumet l’administration territoriale à son autorité. Peu de gens le savent ou l’acceptent, actuellement, (puisque nous sommes en guerre) tous les gouverneurs, présidents des conseils régionaux, hauts commissaires, maires et préfets sont placés sous l’autorité « opérationnelle, stratégique et tactique » des autorités militaires des différentes places d’arme ou états-majors de zone. Ils devraient normalement présenter périodiquement aux dites autorités miliaires un état des forces civiles, un état de préparation et de capacité civilo militaire etc..

Pour me résumer sur ce point, le découpage militaire est un exercice qui relève du seul ressort de l’Armée et de son chef suprême ; la commission de défense du Parlement est tenue informée. Enfin, de façon factuelle, peut-on vraiment affirmer qu’une autre configuration de l’organisation territoriale aurait imperméabilisé notre territoire à toute invasion ? En vérité, notre pays devra tirer leçon de cette guerre et comprendre une bonne fois pour toute l’impérieuse nécessité des trois (3) anneaux que sont:

-l’anneau administratif chargé de mobiliser et encadrer les populations pour le développement socio-économique et la défense civile. Cet anneau est protégé en premier ressort par l’anneau sécurité intérieure ;

-l’anneau sécurité intérieur composé des forces traditionnelles et des unités spéciales investies en matière de prérogatives de police (Police Nationale, Gendarmerie, Douanes, Eaux et Forêts etc…) est couvert et protégé par l’anneau défense ;

-l’anneau défense devrait être le plus robuste, inviolable et implacable. Cet anneau devrait disposer, en plus de ses démembrements stratégiques et tactiques, de « zones militaires spéciales » qui sont autant de prélèvements sur le territoire administratif pour des raisons aussi variés que les expérimentations militaires, la préservation de ressources stratégiques etc. L’élaboration de ceintures défensive et de rampes offensives apparait également dans le découpage militaire dont les modalités et principes directeurs devraient figurer dans un référentiel stratégique dédié à notre Armée.

A ce jour, ce qui n’a pas marché en matière de sécurité nationale ne relève pas en principal des insuffisances de l’organisation administrative ; cela est davantage imputable à un découpage militaire peu lisible et à l’insuffisance de l’infrastructure militaire. (Avons-nous créé à l’image des lignes Sigfried, lignes Staline, ligne Molotov, ligne Kalix, nos lignes Lamizana, lignes Baba SY,  lignes Saye Zerbo ou lignes Zagre… pour protéger nos frontières vulnérables de l’ouest, du nord et de l’est?.

Autre incongruité : un projet de redécoupage bientôt soumis au Parlement

Cette révélation ne peut qu’accréditer deux spéculations. La première spéculation est que ledit projet a connu une préparation techniquement chaotique notamment en ses volets optionnels. Le redécoupage territorial est élaboré suivant plusieurs approches et démarches qui relèvent de trois principales écoles ou modèles, chaque modèle ayant ses contraintes de concertations, recoupements et arbitrages de très nombreux acteurs. L’Etat burkinabè a-t-il satisfait aux différentes exigences d’un des modèles ?

-Ainsi, dans le modèle dit « culturaliste », le redécoupage rend prééminents les critères historico culturels et met en exergue les sous critères ethniques, religieux ou linguistiques. Ce modèle qui n’exclut pas la cohabitation de plusieurs ethnies et cultures, exigent cependant une vaste chaine de concertations préalables afin d’assurer une supportabilité/solidarité/complémentarité réciproques entre les groupes incorporés dans un même bassin territorial.

-Dans le modèle dit « modèle constructiviste », il est mis l’accent sur la pré éminence de la géographie physique comme démarche la plus rationnelle et productive   de tracer des ensembles administratifs et territoriaux. Ce découpage renvoie à ce que certains environnementalistes, aménagistes ou planificateurs appellent le biorégionalisme, ou le biolocalisme qui seraient des vecteurs de cadres de vie et de production innovants.

Cette méthode implique une participation active de plusieurs politiques sectorielles-clés, de regroupements socio professionnels et l’utilisation de divers supports techniques de géolocalisation.

Je rappelle que le ministère de l’administration territoriale et de la décentralisation a validé, depuis 2005,une étude combinant les modèles culturaliste et constructiviste et a même tenté de délimiter, avec cet outil,  des profils-types de communes rurales. Par ailleurs, à l’occasion des travaux sur le Code général des Collectivités Territoriales, la commission des affaires générales et institutionnelles avaient formulé des recommandations allant dans le sens d’un redécoupage non aveugle. (je m’exprime sur ce point sous le contrôle des députés de l’époque tels que le doyen Nabare, Achille Tapsoba, Ousséini Tamboura et bien d’autres..)

-Dans le modèle dit structuraliste, on est dans le  nec plus ultra. C’est le modèle de référence mais je ne sais en quelle année notre pays sera capable d’implémenter une telle méthode de redécoupage (mise en œuvre récemment au Danemark, au Pays Bas, en Norvège…) et qui consiste en un savant mélange des hétérogénéités et des particularités des peuplements de territoires et de leurs potentiels. Ce modèle novateur conduit à un entrelacement de minorités car même les majorités démographiques consentent à avoir un « comportement minoritaire » sur la gestion des ressources économiques, sociales et culturelles. La magie réside dans l’analyse pointue de l’échelle territoriale et dans la primauté des communes et régions sur les entités déconcentrées. Plutôt que l’organisation administrative serve de repère au découpage, on conceptualise des communes et des régions à une échelle qui leur permet d’impulser le développement et le service de proximité d’une part et d’autre part on les dessine à l’échelle qui leur permet de se défendre et se valoriser même avec l’extérieur (CEDEAO, UA, monde entier). Évidemment, cette méthode est d’office bannie si l’on poursuit des objectifs politiciens et démago spontanéistes.

Libreinfo.net  : Au finish que croyez-vous qu’il va se passer ?

Kalifara Sere: Il va se passer ce qui va se passer habituellement. Au mépris des textes et du bon sens, on va nous servir un programme de rassemblement des « forces vives » sur la base du « rapprochement de l’administration de l‘administré » en sachant que ce concept est absurde dans un Etat décentralisé car on ne rapproche plus l’administration ; elle est dans les entrailles même de chaque territoire. L’Etat central a juste l’obligation de réagencer son administration territoriale pour la mettre au service du conseil et du contrôle des organes locaux.

Vous avez certainement entendu dire que la Région de l’Est serait trop « vaste » et pourrait être éclater en trois régions ? Ces constats et ces projections sont- ils faits sur la base de projections techniques documentées ? J’en doute, car la région de l’Est me parait a priori la région la mieux calibrée au Burkina. La non vitalité de son activité économique et l’insécurité qui y prévalent sont-elles imputables à sa superficie de 46500 km2 dont 30% de richesses faunique et cynégétique ? A-t-on idée de laisser les parcs burkinabe du W, l’Arly et le prolongement de Pendjari dans un tel état d’exposition aux risques et vulnérabilités ? L’Est n’est- elle pas plus homogène que le Sahel (un peu moins vaste) dont l’agencement a fait fi de plusieurs logigrammes ? En tout cas je suis pressé de voir comment l’Est sera charcuté en trois vraies régions viables.

Je ne veux pas verser dans la divination, mais je me fonde sur des faits récents pour conforter mon scepticisme. Il s’agit notamment de la création des « villages CDP » ; création anarchique de villages sans aucun respect des normes édictés par le décret qui réglemente cette matière. Ces érections ont eu lieu juste après les élections locales de 2006 et ont souvent permis à des politiciens  d’ériger en villages des hameaux de culture à leur dévotion.

Il s’agit également du fameux projet fumeux des « 15+50+500 ». Ce projet de création de 15 régions, 50 provinces et 500 communes (que j’avais raillé à l’époque sous l’appellation de folie des quintiles) avait connu un fol engouement, jusqu’à ce que les PTFs expriment poliment mais fermement leur opposition à un découpage aux procédés  aussi débiles.

Lire aussi: un redécoupage administratif prévu pour un meilleur maillage sécuritaire

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